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29
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04
-2008
Dirigenti con contratto a tempo determinato: il testo della sentenza della Corte dei Conti del Friuli-Venezia Giulia.
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Le Corte dei Conti del Friuli Venezia Giulia ha emanato una sentenza (n. 100 del 7 marzo 2008) in tema di contratti a tempo determinato nella Pubblica Amministrazione.
La sentenza è particolarmente importante perchè da essa si evince che, come peraltro risulta evidente dall'esame della norma, le risorse per lo stipendio del dirigente a tempo determinato non vanno imputate alle spese per il personale (leggi fondo contrattuale per la dirigenza), ma ad altri capitoli di bilancio dell'Ente.
Inoltre, nella scelta delle persone cui affidare un incarico dirigenziale a tempo determinato deve comunque essere rispettato il principio di concorsualità, facendo precedere l'affidamento dell'incarico da gare informali volte a consultare una pluralità di soggetti.
Pubblichiamo il testo della sentenza.
Seguirà a breve un commento dell'Avv. Domenico Tommasetti di Roma, consulente legale Direl.
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE FRIULI VENEZIA GIULIA
composta dai magistrati
Dott. Paolo SIMEON Presidente F.F.
Dott. Giancarlo DI LECCE Primo Referendario
Dott. Francesca PADULA Primo Referendario relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 11479 del Registro di segreteria, promosso dal Procuratore Regionale presso questa Sezione nei confronti dei Sigg.ri:
- B. F., rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giovanni ADAMI del Foro di Udine e Manlio CONTENTO del Foro di Pordenone, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Loredana JERMAN, in Trieste, viale XX Settembre, n. 24;
- C. I., rappresentato e difeso dall'Avv. Stefano PLACIDI del Foro di Udine, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Nicola BERGIANTI, in Trieste, Largo Don Bonifacio, n. 1;
- D. M., rappresentato e difeso dall'Avv. Giovanni ADAMI del Foro di Udine, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Loredana JERMAN, in Trieste, viale XX Settembre, n. 24;
- Z. R., rappresentato e difeso dall'Avv. Giovanni ADAMI del Foro di Udine, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Loredana JERMAN, in Trieste, viale XX Settembre, n. 24;
- C. N., rappresentata e difesa dall'Avv. Giovanni ADAMI del Foro di Udine, elettivamente domiciliata presso lo studio dell'Avv. Loredana JERMAN, in Trieste, viale XX Settembre, n. 24;
- R. G., rappresentato e difeso dall'Avv. Giovanni ADAMI del Foro di Udine, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Loredana JERMAN, in Trieste, viale XX Settembre, n. 24;
- B. L., rappresentato e difeso dall'Avv. Giovanni ADAMI del Foro di Udine, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Loredana JERMAN, in Trieste, viale XX Settembre, n. 24;
- V. F., rappresentato e difeso dall'Avv. Stefano PLACIDI del Foro di Udine, elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Nicola BERGIANTI, in Trieste, Largo Don Bonifacio, n. 1.
Con atto del 29.06.2006, il Procuratore regionale della Corte dei conti in Trieste ha citato in giudizio avanti a questa Sezione i Sigg. ri B. F., C. I., D. M., Z. R., C. N., R. G., B. L., e V. F., per sentirli condannare al pagamento, a favore del Comune di T., della somma complessiva di € 146.875,00, di cui la metà ripartita, in parti uguali, tra I. C. e F. V. e la restante parte ripartita tra gli altri sei convenuti, oltre rivalutazione, interessi e spese di giudizio.
Riferisce che, a seguito di esposto di un Consigliere di minoranza del Comune di T., è emersa la stipula (in data 08.11.2004) di un contratto di lavoro a tempo determinato con il dott. G. A. per l'affidamento dell'incarico di direzione dell'ufficio amministrativo, figura operativa non prevista né nello Statuto né nel Regolamento degli Uffici e dei Servizi di quel Comune, e che per sostenerne la relativa spesa (€ 94.500 annui, oneri inclusi), pur non interamente coperta, erano state soppresse l'indennità di risultato e quella di posizione spettanti ai responsabili di settore.
Ritiene l'attore che dalla stipula del contratto sia derivato danno erariale, del quale assume quali responsabili i membri della Giunta ed il Segretario-Direttore Generale, coinvolti nella vicenda per il voto o parere favorevole resi alla delibera di assunzione n. 2004/236 del 29.10.2004.
Delinea quindi l'attore il quadro normativo di riferimento, evidenziando in particolare l'ottica del contenimento dei costi e della virtuosa propensione al risparmio in cui si muovono la normativa sulla privatizzazione del rapporto di lavoro (artt. 1, 16 (lett. c, h), 17 (lett. e) e 21 del D.Lgs. 165/2001), la legislazione nazionale di attuazione in relazione ai vincoli del patto di stabilità e crescita stabiliti in sede europea, il sistema dei controlli interni e segnatamente il controllo di gestione (D.Lgs 286/1999; artt. 196 e ss. D.Lgs. 267/2000, art. 59 D.Lgs. 165/2001), le disposizioni volte ad incentivare l'esercizio associato di funzioni dei comuni (art. 33 del D.Lgs. 267/2000).
In relazione a detta finalità cita altresì l'attore le previsioni contenute nel contratto collettivo di lavoro afferente il quadriennio 1998-2001 del personale degli enti locali della Regione stipulato nell'agosto 2002 ed in particolare l'art. 34, che estende la possibilità di istituire posizioni organizzative, previa razionalizzazione organizzativa, nei Comuni di minori dimensioni demografiche, privi di qualifiche dirigenziali (il che induce il Procuratore a ritenere che non sia venuto meno con la L 265/1999 il divieto di istituire posizioni dirigenziali nei comuni minori).
Evidenzia quindi che la decisione di dotare un comune di esigue dimensioni come quello di T. - circa 5.000 abitanti - di un Direttore Generale e di due dirigenti appare abnorme e del tutto ingiustificata, anche per la mancanza nell'ente di un adeguato sistema di controllo di gestione, costruito su un'evidenza analitica dei costi, che consenta di fondare su elementi di valutazione concreti qualsiasi eventuale decisione sull'evoluzione della spesa per il personale dell'Ente.
Adduce, comparativamente, l'esempio del Comune di Lignano Sabbiadoro, il quale, registrando una popolazione stabilmente residente di circa 5.000 abitanti, che divengono circa 300.000 nella stagione estiva, prevede quale unico Dirigente il Segretario Comunale-Direttore Generale.
Pur non contestando, in linea di principio, la facoltà, riconosciuta dalla normativa vigente agli enti pubblici di servirsi per i propri fini istituzionali di personale dirigenziale esterno “assunto con contratto di diritto privato”, rileva il Procuratore che la scelta non routinaria deve avvenire quando sia necessario immettere nella pubblica amministrazione conoscenze ed esperienze tipiche del settore privato, fermo restando che non costituisce sintomo di sana gestione di un ente operare, in via normale, con personale assunto temporaneamente con contratto di diritto privato, in quanto in tal modo si corrispondono emolumenti superiori a quelli stabiliti dai contratti collettivi nazionali e regionali ed al termine del periodo contrattuale si perdono conoscenze ed esperienze acquisite nell'attività che si svolge, le quali costituiscono un vero e proprio patrimonio per ogni ente.
Evidenzia quindi da un lato che il provvedimento adottato dalla Giunta comunale, con il parere favorevole del Segretario-Direttore Generale, non contiene alcuna prova - neppure il parere favorevole del responsabile della ragioneria - in ordine agli effetti che detta riorganizzazione avrebbe avuto sul bilancio dell'ente e dall'altro che il “risparmio” conseguente, come sostenuto dai convenuti in risposta all'invito, alla soppressione di sette posizioni organizzative non è stato sufficiente neppure per coprire tutte le spese riguardanti il contratto di un solo dirigente, tenuto conto anche degli oneri indiretti.
Afferma l'attore che il reclutamento dei dirigenti esterni segue le regole dettate per tutti i pubblici dipendenti e dunque richiede la procedura del concorso pubblico.
Rileva che lo Statuto del Comune di T. nello stabilire che “il Regolamento del personale può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità per obiettivi determinati e con convenzioni a termine” non poteva riferirsi ad incarichi dirigenziali, caratterizzati dalla necessaria incardinazione nella struttura burocratica dell'ente, ma solo ad incarichi di ampia autonomia e di nessuna dipendenza dagli organi comunali.
Ritiene mezzi di pubblicità inidonei a far affluire al Comune istanze di partecipazione di “concorrenti” aspiranti a ricoprire i posti dirigenziali quelli indicati dall'Amministrazione e dai convenuti: l'articolo sul “Messaggero Veneto”, risale ad un anno prima dell'intenzione di assumere l'A., e si limita infatti a dare notizia solo di una “innovazione che si intende apportare entro dicembre del prossimo anno”; l'invio della delibera alle OO.SS. è un adempimento richiesto dal CCRL, mentre la notizia data al Presidente del Collegio dei Revisori dei Conti costituisce un'informazione dovuta “per le necessarie e opportune determinazioni”. Stigmatizza il fatto che ciascuno dei quattro soggetti interpellati è stato “valutato” in maniera diversa: uno sarebbe stato sentito solamente dal Segretario Comunale (M.), un altro dal Segretario insieme con il Sindaco e l'assessore al personale (S.), un terzo dal Segretario e successivamente dalla Giunta (D.), l'ultimo, infine, dal Segretario, dal Sindaco e dalla Giunta, osservando che di tutta l'indicata attività non esiste prova o verbale.
Precisa che nello Statuto e nel Regolamento del Comune non è previsto nulla in ordine al conferimento di incarichi dirigenziali ex art. 110 del D.Lgs 267/2000.
Aggiunge che il dott. A. rivestiva la qualifica funzionale ex VIII solo dall'aprile 2000, per cui al momento della stipula del contratto - 8.11.2004 - non aveva ancora maturato il quinquennio in detta qualifica, requisito necessario, per accedere ad una qualifica dirigenziale ex art. 110 del citato D.Lgs 267/2000.
Ritiene violati i criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza di cui all'art. 1 della legge 241/1990 che costituiscono regola di legittimità dell'azione amministrativa.
La rilevata violazione delle norme e dei principi costituzionali, come indicati anche nella citata legge 241/1990 (necessità di una selezione pubblica per svolgere pubbliche funzioni, pubblicità e trasparenza nelle scelte di pubblici amministratori e funzionari, economicità delle scelte stesse), nonché la violazione dello Statuto e del Regolamento di organizzazione dimostrano per l'attore la responsabilità, a titolo di colpa grave, dei convenuti.
Ritiene conclusivamente che le somme complessivamente erogate all'A. nel periodo di vigenza del contratto in esame - “8.11.2004/30.12.2005 - pari ad € 196.875,00 (€ 7.875 mensili lordi per 25 mesi)” non abbiano un titolo legittimo e che sia tuttavia equo valutare in euro 50.000 (pari al trattamento economico medio di un dipendente locale, per il periodo di vigenza del contratto) l'indennizzo da riconoscere ai sensi dell'art. 2041 c.c. in relazione all'arricchimento ottenuto dal Comune di T..
La restante somme di € 146.875,00 costituisce pertanto il danno erariale la cui responsabilità è imputata dalla Procura attrice ai convenuti: la metà di essi ripartita, in parti uguali, tra l'assessore I. C.ed il Direttore Generale F. V. i quali ritiene l'attore, richiamando sul punto l'articolo del “Messaggero Veneto”, abbiano “curato l'impostazione” della riorganizzazione nonché la stessa assunzione; la restante parte addebitata agli altri sei membri della Giunta che approvarono le delibere di riorganizzazione ed assunzione.
Con distinte comparse depositate il 01.03.2007 si sono costituiti in giudizio B. F., conferendo delega di rappresentanza e difesa agli Avv.ti Giovanni ADAMI del Foro di Udine e Manlio CONTENTO del Foro di Pordenone, D. M., Z. R., C. N., R. G. e B. L. conferendo delega di rappresentanza e difesa all' Avv. Giovanni ADAMI del Foro di Udine.
Rilevano che il nuovo sistema organizzativo adottato a seguito della delibera n. 211 del 22.10.2003 è improntato alla massima razionalizzazione dei centri direzionali e di responsabilità che poggiano su un direttore generale e su un modello a due direzioni che si ramificano, a loro volta, entrambi in una pluralità di servizi.
La riorganizzazione del Comune di T., già classificato di classe 2 con segreteria generale, proseguono, è conforme al dettato della legge 265/1999, art. 13, confermato dal comma 5 dell'art. 89 del D.Lgs. 267/2000, che ha eliminato il divieto per i comuni appartenenti alle classi inferiori ai 10.000 abitanti, di prevedere dirigenti nel proprio organigramma generale, condizionando l'organizzazione degli enti locali ai soli limiti derivanti dalle capacità di bilancio e dalle esigenze connesse all'esercizio delle funzioni, dei servizi e dei compiti.
Sotto questo profilo, affermano che la costituzione dei due posti di dirigenti è rispettosa delle disponibilità di bilancio, avendo trovato copertura sia nel bilancio previsionale che in quello consuntivo di ciascun esercizio finanziario interessato e che non è previsto il parere favorevole del responsabile della ragioneria la cui mancanza è contestata dal Procuratore. Quanto alle esigenze di funzionamento dei servizi, precisano che esse, indicate nella delibera n. 211/2003, attengono al conseguimento dell'economicità ed efficienza dell'azione amministrativa, all'incremento della professionalità dei funzionari ed al raggiungimento di una migliore definizione dei ruoli e delle funzioni delle risorse umane.
Escludono che dall'art. 109 comma 2 del TUEL e dall'art. 34 del CCRL 1998/2001 si possa trarre il convincimento della persistenza del divieto di assumere dirigenti negli enti di minori dimensioni, ritenendo, al contrario, che le norme conferiscano al Sindaco la possibilità di affidare le funzioni dirigenziali a personale interno, appartenente (come specifica il contratto regionale e accaduto nella vicenda in esame) alla categoria D.
Ritengono conforme al canone di buon andamento dell'amministrazione l'avvenuta stipula del contratto a tempo determinato di diritto privato con scadenza 31.12.2005 e con previsione di possibilità di recesso con preavviso per l'amministrazione, avendo mantenuto l'ente la durata contrattuale in termini più brevi rispetto alla scadenza del mandato elettorale, proprio per consentire la verifica intermedia dell'operato del dirigente.
Valutano conveniente l'operazione ponendo a confronto l'importo dell'indennità di posizione - € 30.000 - con quella vigente nella Regione per i contratti di lavoro dirigenziali del comparto di riferimento: la misura massima per strutture non complesse è di € 46.481, cui si deve sommare una somma non inferiore al 15% a titolo di indennità di risultato, non riconosciuta al dirigente in esame. L'indennità di posizione può giungere fino ad € 58.101 in presenza di strutture complesse, oltre all'aggiunta del 15% minimo per indennità di risultato.
La convenienza è a loro dire desumibile anche dalla soppressione delle sette posizioni organizzative preesistenti, che ha consentito di incrementare l'organico di una unità dirigenziale senza aumento di spesa (98.640,55 € costo complessivo lordo del dirigente- 119.379,71 € lordi per la remunerazione delle P.O.), acquisendo prestazioni dirigenziali, dunque di maggior peso e qualità.
Ritengono quindi che non sussista violazione delle norme dello Statuto né del Regolamento, specificando che esse consentono conferimento di incarichi dirigenziali a personale esterno e richiamano a conferma della legittimità della scelta gli artt. 109 e 110 del TUEL, che prevedono la costituzione di rapporti di natura dirigenziale mediante l'individuazione diretta e fiduciaria del contraente. A conferma della aspetto fiduciario del rapporto indicano la stretta correlazione al mandato elettivo del Sindaco, non potendo superare la durata dello stesso, l'indicazione quale parametro per l'eventuale integrazione del trattamento economico delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze professionali, la stretta correlazione dei costi, non imputati alle spese di personale, con il bilancio dell'ente e la previsione di un'indennità ad personam non prevista dalla contrattazione nazionale.
In ordine alla procedura comparativa seguita dall'ente rilevano che successivamente alla pubblicizzazione del progetto organizzativo avvenute in varie forme si è proceduto a colloqui con quattro candidati tutti di notevole esperienza e livello professionale e quindi alla scelta dell'A. per le sue particolari capacità (possesso di due lauree e professionalità acquisita), fermo restando che la legge non stabilisce un modello di selezione “tipico”. Ritengono quale unico vincolo riconducibile all'art. 97 quello di dar conto dell'iter logico seguito, che è stato rispettato in concreto risultando tale valutazione dalle premesse dell'atto di conferimento dell'incarico.
I convenuti D. M. e B. L. evidenziano che non erano in carica all'epoca di assunzione della delibera 211/2003 con la quale era variata la pianta organica, escludendo possa essere addebitata loro responsabilità per quanto ivi deciso e rilevando che il danno dovrà quindi essere proporzionato all'effettiva loro partecipazione alla procedura.
Riferiscono tutti che con decreto del 31.10.2006 il GIP presso il Tribunale di Tolmezzo ha disposto l'archiviazione del procedimento penale a carico del Sindaco di T., B. F., per i reati di cui agli artt. 81 e 323 c.p., avviato a seguito di richiesta inviata dalla Procura regionale della Corte dei conti. Si riportano ai motivi esposti dal PM penale e richiamati nel decreto di archiviazione in ordine a difetto di violazione di legge o regolamento.
Sottolineano che la professionalità dell'A. ha condotto all'operazione del recupero IVA.
In subordine rilevano erroneità dei conteggi, avendo il Comune realizzato un risparmio di spesa sotto la voce “indennità di posizione”, e mancanza dei presupposti per un risarcimento danni.
Escludono in ogni caso sussistenza di colpa grave, avendo agito nel rispetto di riferimenti normativi, contrattuali e giurisprudenziali.
Concludono chiedendo il rigetto delle domande in quanto infondate in fatto ed in diritto, in subordine ridursi al minimo consentito l'addebito, con vittoria di spese, competenze ed onorari di causa ed ogni riserva istruttoria.
Con distinte comparse depositate il 28.02.2007 si sono costituiti in giudizio C. I. e V. F., conferendo delega di rappresentanza e difesa all'Avv. Stefano PLACIDI del Foro di Udine.
Evidenziano in linea generale che l'accrescimento dell'efficienza e la migliore utilizzazione delle risorse umane possono richiedere un incremento delle spese del personale e che l'incremento verificatosi in un singolo comune non è di per sé di impedimento al raggiungimento dell'obiettivo del legislatore.
Quindi rilevano che per effetto della legge 265/1999, art. 13, confermato dal comma 5 dell'art. 89 del D.Lgs. 267/2000, è eliminato il divieto per i comuni appartenenti alle classi inferiori ai 10.000 abitanti, di prevedere dirigenti nell'ambito delle dotazioni organiche, che il Comune èra classificato di classe 2 con segreteria generale, che la deliberazione 211/03 ha trovato copertura nei bilanci revisionali e consuntivi, che il Comune si è dotato di adeguato sistema di controllo di gestione affidato a ditta privata, che non risponde al vero l'affermazione in ordine al fatto che i dirigenti assunti dall'esterno percepiscano di regola emolumenti superiori a quelli stabiliti dai CCNL, che l'inserimento di soggetti esterni è di stimolo per quanti lavorano alle dipendenze dell'ente.
Chiariscono che non era necessario illustrare nel provvedimento di approvazione dell'organigramma gli effetti per il bilancio, in quanto atto a contenuto generale, la cui adozione non necessitava impegno di spesa, il che spiega l'assenza del parere del responsabile della Ragioneria.
Richiamano le norme dello statuto e del Regolamento che asseritamente comprendono anche l'affidamento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni. Precisano che l'art. 110 del TUEL non fa cenno a procedure selettive, né a giudizi comparativi, in coerenza con il precedente art. 109, comma 1 che elimina dette procedure per i dirigenti assunti a tempo indeterminato. Evidenziano vari elementi che inducono a ritenere la fiduciarietà del rapporto tra dirigenti contrattisti e organi di vertice.
Evidenziano, con riferimento all'art. 110 dell'art. del TUEL, secondo cui la copertura di qualifiche dirigenziali mediante incarichi a contratto postula il possesso dei requisiti richiesti dalla qualifica stessa, in assenza di apposito regolamento comunale sugli accessi, l'applicabilità dell'art. 28 del D. Lgs. 165/2001 quale norma di principio, in base alla quale è richiesto il possesso della laurea ed un'esperienza lavorativa di almeno cinque anni in posizioni funzionali per l'accesso alle quali occorra tale diploma, requisiti tutti posseduti dall'A. (VIII qualifica dal 04.04.2000 e VII dal 1992).
Affermano che le somme corrisposte dal 08.11.2004 al 30.12.2005 sono relative a 14 mesi circa e non 25 ed ammontano ad € 98.640,55, che la somma indicata in citazione quale vantaggio conseguito non è corretta, non essendo assimilabili le funzioni svolte dall'A. a quelle dei dipendenti con qualifica inferiore a quella di dirigente, che l'ammontare dell'indennizzo corrisponde all'importo effettivamente percepito, che con la sospensione delle sette indennità di posizione l'affidamento dell'incarico dirigenziale ha comportato un risparmio di spesa.
Escludono inoltre la sussistenza dell'elemento della colpa grave avendo agito nell'ambito della legalità ed in mancanza di una chiara posizione della giurisprudenza amministrativa e contabile sulle norme anch'esse non del tutto chiare della L. 265/99 e del TUEL.
In subordine chiedono esercizio del potere riduttivo, non essendo mai stati chiamati a rispondere dinanzi al giudice contabile, per la difficoltà delle questioni in mancanza di precedenti giurisprudenziali e direttive ministeriali o regionali.
Contestano quindi la richiesta di condanna al pagamento in parti uguali della metà dell'addebito, ritenendo che tutti i convenuti abbiano concorso allo stesso modo alla formazione delle deliberazioni giuntali.
Concludono chiedendo il rigetto delle domande ed in subordine ridurre al minimo consentito l'addebito, spese rifuse.
L'udienza del 22 marzo 2007 è stata rinviata, in accoglimento della relativa richiesta inoltrata dal difensore di B. F., Avv. Manlio CONTENTO, per i rappresentatati impegni relativi alla partecipazione alla seduta della Camera dei Deputati.
Nella pubblica udienza del 19.04.2007 sono stati sentiti l'Avv. Giovanni ADAMI per i convenuti B. F., D. M., Z. R., C. N., R. G. e B. L., l'Avv. Stefano PLACIDI per i convenuti C. I. e V. F., l'Avv. Manlio CONTENTO per B. F., che hanno confermato e puntualizzato conclusioni in atti. Il P.M. nella persona del Vice Procuratore Generale Dr. Emanuela PESEL, ha ribadito quanto esposto nella domanda e rettificato l'importo del danno, non correttamente quantificato in citazione per errore materiale, in € 98.640, cui va sottratta la somma pari ad € 25.000 quale indennizzo da riconoscere ai sensi dell'art. 2041 c.c., con finale rideterminazione del danno da addebitare ai convenuti in € 73.640.
In esecuzione dell'ordinanza n. 44/07 del 13.06.2007, emessa in esito alla predetta udienza, è stato prodotto dal Comune di T. in data 10.07.2007 copia del Regolamento sull'ordinamento degli Uffici e dei Servizi, aggiornato al 13.10.2003, vigente al momento dell'avvio del procedimento di nomina del Dirigente Amministrativo e copia della delibera della Giunta Comunale n. 55 del 23.02.2001.
Con nota depositata il 06.12.2007 la difesa di C. I. e V. F. ha prodotto attestazione del Comune di T. in merito a numero dei dipendenti dell'ente e certificazione di servizio del Dott. G. A..
Nell'udienza odierna sono stati sentiti l'Avv. Stefano PLACIDI per i convenuti C. I. e V. F., l'Avv. Giovanni ADAMI per i convenuti B. F., D. M., Z. R., C. N., R. G. e B. L., che hanno confermato e puntualizzato conclusioni in atti ed il P.M. nella persona del Vice Procuratore Generale Dr. Emanuela PESEL, che ha insistito per l'accoglimento della domanda.
DIRITTO
L'illecito amministrativo contabile è contestato dalla Procura attrice ai convenuti nel presente giudizio sotto un duplice aspetto: quello della costituzione di uffici di livello dirigenziale e quello della copertura di uno di detti uffici con personale attinto dall'esterno in violazione delle regole di reclutamento che richiederebbero la procedura del concorso pubblico.
Quanto al primo profilo, occorre osservare che l'art. 51 della L. n. 142 del 8 giugno 1990, come modificato dall'art. 13, comma 1 della L. n. 265 del 03.08.1999, e successivamente trasfuso nell'art. 89, comma 5 del D. Lgs. n. 267 del 18.08.2000, ha esplicitamente abrogato l'art. 2 del DPR n. 347 del 25.06.1983, che individuava quattro tipologie di enti locali in relazione alla appartenenza alle classi dalla I alla IV, determinata dalla dimensione demografica, e ricollegava a ciascun tipo la qualifica apicale del personale, dalla 2^ qualifica dirigenziale alla 7^ qualifica funzionale (la VI in via residuale).
La vigente citata normativa, pur lasciando salve le specifiche disposizioni riguardanti gli enti locali dissestati e strutturalmente deficitari, fa rientrare nell'ambito dell'autonomia normativa e organizzativa dell'ente locale la determinazione delle dotazioni organiche, nonchè l'organizzazione e gestione del personale, con i soli limiti derivanti dalle capacità di bilancio e dalle esigenze di esercizio delle funzioni, dei servizi e dei compiti attribuiti (da ultimo art. 89, comma 5 del D. Lgs. 267/2000 cit.).
Costituisce un'evidente forzatura, a fronte della chiara abolizione del limite demografico alla previsione in organico di dirigenti, leggere nel contratto collettivo di lavoro afferente il quadriennio normativo 1998-2001 del personale del comparto unico - area enti locali della Regione Friuli Venezia Giulia stipulato il 01 agosto 2002 ed in particolare nell'art. 34, laddove prevede la possibilità di istituire posizioni organizzative nei Comuni di minori dimensioni demografiche, privi di qualifiche dirigenziali, la consapevolezza della permanenza del divieto di istituire posizioni dirigenziali nei comuni minori.
Il contratto regionale si limita a dare dichiarata e concreta applicazione all'art. 109, comma 2, del D. L.gs n. 267/2000, che contempla l'ipotesi che nei Comuni di minori dimensioni sprovvisti di qualifiche dirigenziali le funzioni di cui all'art. 107, commi 2 e 3 (dirigenziali), siano attribuite ai responsabili di uffici e servizi indipendentemente dalla qualifica funzionale
Il citato art. 34 del CCRL consente l'affidamento di dette funzioni esclusivamente a personale classificato nella categoria D, ed eccezionalmente a quello classificato nella categoria C, cui sia stata affidata la titolarità di una posizione organizzativa, e non dà atto di un divieto normativo che non esiste nell'ordinamento.
Alla luce del quadro normativo di riferimento rientra nella discrezionalità dei singoli enti minori la scelta di dotarsi di qualifiche dirigenziali o piuttosto di posizioni organizzative, soluzioni entrambe legittime, con gli unici limiti normativi della capacità di bilancio e della funzionalità degli organici rispetto ai compiti ed ai servizi attribuiti all'ente.
Fermo restando che, per quanto detto, devono escludersi profili di illegittimità della deliberazione giuntale n. 211 del 22.10.2003 per assunta violazione del divieto di assumere personale di livello dirigenziale, per essere, quello di T., Comune con meno di 5.000 abitanti, deve altresì essere rilevato che non si appalesano condivisibili le critiche avanzate dalla Procura attrice con riferimento alla sostenuta disattesa esigenza di razionalizzazione e contenimento dei costi.
Si premette che il giudizio sulla scelta operata nella citata deliberazione, come si è visto, discrezionale, è sottoposto ai noti limiti di cui all'art. 1, comma 1, della L. n. 20 del 14.01.1994.
E' ormai orientamento consolidato nella giurisprudenza in ordine alla citata norma che il sindacato dell'azione amministrativa da parte del giudice contabile deve riguardare anche gli atti discrezionali, ma nei limiti della congruenza dei singoli atti rispetto ai fini imposti, in via generale o in modo specifico, dal legislatore, e che l'insindacabilità viene meno a fronte di atti in tal senso palesemente irrazionali (Cass. SS. UU. n. 14488 del 29.09.2003 e precedenti ivi richiamati).
La verifica della legittimità dell'azione comprende il rispetto dei criteri di economicità e di efficacia posti con l'art. 1 della L. 7 agosto 1990, n. 241, tuttavia, trattandosi di clausole generali o di concetti giuridici indeterminati, la verifica della loro osservanza da parte dell'amministrazione non può comportare un controllo che vada al di là della ragionevolezza (Cass. SS. UU. n. 7024 del 28.03.2006).
In fattispecie non sono prodotti comprovati elementi idonei a far ritenere irrazionale od irragionevole la scelta della Giunta del Comune di T. in ordine al nuovo organigramma approvato con la citata deliberazione del 2003.
Tali non possono ritenersi le generiche affermazioni di parte attrice in ordine agli obiettivi di incrementare una virtuosa propensione al risparmio posti negli artt. da 31 a 34 del citato CCRL, che sarebbero stati disattesi con la censurata deliberazione del 2003.
Le citate disposizioni contrattuali, concernenti la istituzione di posizioni organizzative da parte di enti con o senza qualifiche dirigenziali, laddove subordinano il riassetto della struttura organica del personale alla razionalizzazione dell'organizzazione, appaiono soprattutto finalizzate, in accoglimento di principi di flessibilità gestionale ed autonomia nella rideterminazione delle dotazioni organiche, al miglioramento dell'efficienza della azione amministrativa.
In armonia con gli obiettivi posti nelle previsioni pattizie, nella deliberazione di rideterminazione dell'organigramma, che prevede, oltre al Segretario Generale/Direttore Generale, due dirigenti, si evince il proposito di porre in essere una strategia del cambiamento, attraverso l'introduzione di una gestione manageriale, che punti “verso una sempre più perfetta efficienza, uno snellimento delle procedure decisionali, una economicità degli atti e dei procedimenti, una più elevata professionalità dei funzionari e una maggiore semplicità nella definizione dei ruoli e delle funzioni”.
In relazione a detta precipua finalità i costi non possono essere oggetto di isolata verifica, ma vanno posti in correlazione ai benefici conseguenti al cambiamento organizzativo. Tenuto conto comparativamente dei maggiori oneri per remunerazione dei dirigenti, della minore spesa per la soppressione delle posizioni organizzative e del presumibile incremento della qualità della prestazione dirigenziale, non appare dimostrata una apprezzabile in quanto irragionevole sproporzione tra i valori in raffronto.
L'opzione del Comune di T., in mancanza degli indicati fondanti elementi, non risulta disallineata rispetto a canoni di razionalità e di adeguatezza funzionale, anche tenuto conto che essa costituisce uno dei momenti del processo di riorganizzazione in atto dell'ente, che ha avviato il modello gestionale di programmazione e controllo prescelto in sede regolamentare (si vedano la determinazione prodotta dalla difesa C. e V. del 22.12.2003 di affidamento a ditta privata del sistema di controllo di gestione e gli artt. da 29 a 46 del Regolamento per l'ordinamento per l'organizzazione ed i servizi adottato con deliberazione giuntale n. 468 del 19.11.1998 ed integrato, da ultimo, con deliberazione n. 207 del 13.10.2003).
Si osserva inoltre, a confutare il rilievo effettuato dalla Procura, che i pareri sulla regolarità tecnica e contabile della proposta di deliberazione da sottoporre agli organi del Comune, pur se previsti in via generale dall'art. 49 del D. Lgs. 267/2000 cit., possono essere omessi in relazione al provvedimento collegiale, quando questo non comporti direttamente impegni di spesa e rinvii ad una successiva delibera attuativa (Cons St. sez. V , 07 maggio 1994, n. 442; id. VI, 29 marzo 1996, n. 513; id. TAR Toscana, Sez. I, n. 1615 dell'11.07.2000). In applicazione sostanziale di detto principio il citato Regolamento per l'ordinamento per l'organizzazione ed i servizi all'art. 22, comma 6, che disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile ex art. 153 del D. Lgs. n. 265/2000, prevede l'apposizione del visto da parte dell'Ufficio Ragioneria sulle determinazioni di impegno di spesa predisposte dal responsabile del servizio.
Trattasi comunque, in relazione alla formulata eccezione nel caso in esame, di una carenza di carattere formale, inidonea di per sé a fondare un giudizio di evidente irragionevolezza dell'oggetto della delibera.
Alla luce delle esposte considerazioni è da escludere l'illiceità amministrativo contabile del comportamento di quanti approvarono la deliberazione n. 211 del 22.10.2003, pur non potendo il Collegio esimersi dall'osservare che non risultavano presenti alla riunione di Giunta i convenuti D. M. e B. L., che dunque sono completamente estranei a detta ipotesi di danno.
Conseguentemente tutti i convenuti vanno mandati assolti da ogni addebito concernente la approvazione del nuovo organigramma con la deliberazione giuntale n. 211 del 22.10.2003.
Riguardo alla seconda fattispecie di fatto dannoso in domanda, la Procura ritiene sostanzialmente che la copertura di uno di detti uffici con personale attinto dall'esterno sia stata attuata in violazione delle regole di reclutamento che richiederebbero la procedura del concorso pubblico.
Occorre effettuare opportunamente alcune precisazioni, ed in particolare soffermarsi sulla normativa specifica di riferimento.
Per gli enti locali l'art. 51 comma 5 della legge n. 142 dell'8.06.1990, ha espressamente previsto, con disposizione successivamente trasfusa nell'attuale art. 110, 1° comma del t.u. n. 267 del 18.08.2000 che “Lo statuto può prevedere che la copertura dei posti di responsabilità dei servizi o degli uffici, di qualifiche dirigenziali o di alta specializzazione, possa avvenire mediante contratto a tempo determinato di diritto pubblico o, eccezionalmente e con deliberazione motivata, di diritto privato, fermi restando i requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire”.
Al successivo comma 5 bis del citato art. 51 della L. 142/1990, introdotto dall'art. 6 della L. 15.05.1997 n. 127, oggi art. 110, comma 2, del TU 265/2000, è previsto che “Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, negli enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e le alte specializzazioni, fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire. Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica della dirigenza…”.
La fattispecie concreta all'esame del collegio rientra nell'ambito di operatività dell'attuale primo comma dell'art. 110, trattandosi dell'affidamento dell'incarico di dirigente la struttura amministrativa dell'ente con contratto a tempo determinato di diritto privato, nell'ambito della dotazione organica dell'ente, rimodulata, come si è visto, con la delibera n. 211/2003.
Detto art. 110 si pone in termini di eccezionalità non solo rispetto al reclutamento del personale delle P.A. in generale, ma anche in riferimento al reclutamento dei dirigenti pubblici.
Infatti è noto che per le Amministrazioni pubbliche è ammissibile il conferimento di funzioni dirigenziali ad estranei alla amministrazione, in applicazione dell'art. 19 comma 6 dell'attuale t.u. n. 165 del 2001, come modificato dall'art. 3 comma 1 lett. g) della L. 15.07.2002 n. 145, solo per l'acquisizione di particolare e comprovata qualificazione professionale, nei limiti del 10 % della dotazione organica dei dirigenti per la prima fascia e dell'8 % per la seconda.
Diversamente la normativa specifica per gli enti locali ammette la copertura dei posti di ruolo dirigenziale in via ordinaria mediante contratti a tempo determinato di diritto privato, con i soli limiti della previsione statutaria e della previa motivazione della scelta.
La flessibilità nella compagine dirigenziale segue la logica, segnata dalla legge 142/1990 e dalla legge di elezione diretta del Sindaco n. 81 del 25.03.1993 e succ.mod., di separazione dei poteri di indirizzo e controllo, affidati agli organi elettivi, da quelli gestori, affidati alla struttura burocratica, che implica sussistenza di un rapporto fiduciario tra la dirigenza e l'organo politico. La natura fiduciaria è confermata dalla correlazione temporanea dei contratti al mandato elettivo del sindaco ed alla imputazione diretta del trattamento economico al bilancio dell'ente piuttosto che al costo del personale, entrambe previste dal comma 3 del citato art. 110.
Dunque il legislatore rimette all'autonomia dei singoli enti locali la scelta tra l'assunzione di dirigenti a tempo indeterminato, stabilmente incardinati nella struttura organica dell'ente, e la copertura dei posti di ruolo dirigenziale mediante contratti a termine di diritto privato.
E' evidente che ove l'ente si risolvesse per la prima ipotesi, troverebbe applicazione l'art. 28 del D. Lgs. 29 del 1993 , oggi del D. Lgs. n. 165 del 2001, in base al quale “l'accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici avviene per concorso…”. In questo caso si avrà la sottoposizione del rapporto di lavoro alla disciplina del diritto privato ma la modalità di reclutamento sarà pubblicistica, con effettiva valenza della distinzione, rimarcata dalla Procura, tra conferimento dell'incarico dirigenziale, a termine e soggetto alle norme civilistiche (l'art. 109 del D. Lgs. 267/2000 rinvia per le modalità attuative al regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi), e acquisizione della qualifica dirigenziale con contratto di lavoro a tempo indeterminato quale esito della procedura concorsuale di diritto pubblico.
Ove invece la scelta venga orientata, come in fattispecie, verso contratti a termine di diritto privato ex art. 110 comma 1 del D. Lgs. 267/2000, la normativa privatistica opererà non solo riguardo al rapporto di lavoro ma anche per le modalità di assunzione. L'eccezione alla regola del concorso pubblico è conforme all'art. 97 Cost., in quanto disposta con legge e per gli interessi pubblici, cui si è sopra accennato, che il legislatore ha ritenuto di tutelare (Corte Cost. n. 363 del 09.11.2006; id. n. 81 del 03.03.2006).
Occorre peraltro tener conto che alla luce dei principi generali di buona amministrazione e di imparzialità, l'amministrazione, pur non tenuta al rispetto delle regole del concorso pubblico in senso stretto (DPR n. 487 del 09.05.1994), deve comunque rispettare il principio di concorsualità, che ispira in generale la scelta del contraente ed in particolare l'accesso al pubblico impiego, facendo precedere l'affidamento dell'incarico dirigenziale da gare informali, volte a consultare una pluralità di soggetti (ex mutis, C. conti Sez. Campania, n. 67 del 27.04.2007. Il principio è divenuto norma di legge per il conferimento degli incarichi di collaborazione professionale, in ordine ai quali le Amministrazioni discliplinano procedure comparative ex articolo 7, comma 6 bis, del D. Lgs. 265/2001, comma inserito dall'art. 32 del D.L. n. 223 del 04.07.2006, conv. in L. n. 248 del 04.08.2006).
Per completare il quadro normativo di riferimento, occorre verificare le norme statutarie e regolamentari del Comune di T..
Lo Statuto non pone norme aventi ad oggetto specificatamente l'attuazione dell'art. 110 del D. lgs. 267/2000. In esso è essenzialmente rinviato al potere regolamentare per la disciplina della costituzione dello status del personale dipendente (art. 34) e per le collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità (art. 40), che, non essendo relative ai contratti di assunzione di dirigenti, non riguardano la fattispecie contrattuale che ha interessato il Dott. A..
Il Regolamento per l'ordinamento per l'organizzazione ed i servizi (adottato con deliberazione giuntale n. 468 del 19.11.1998 ed integrato, da ultimo, con deliberazione n. 207 del 13.10.2003, come da indicazioni ivi contenute in calce), acquisito in giudizio a seguito di ordinanza istruttoria e vigente all'epoca dei fatti, prevede all'art. 50 che “Gli incarichi di direzione di servizio e di ufficio sono definiti ed attribuiti dal Sindaco, con atto scritto e motivato, a dipendenti a tempo determinato o indeterminato e anche a personale assunto con contratto a tempo determinato, di diritto pubblico o privato, anche in deroga del requisito dell'inquadramento nella qualifica apicale e da precedenti analoghi incarichi”.
E' evidente che la norma, sia pure con una formulazione alquanto generica, che, peraltro, per quanto previsto dal legislatore, doveva essere piuttosto contenuta nello Statuto dell'ente, consente la copertura dei posti di ruolo dirigenziale mediante contratti di diritto privato a tempo determinato, cogliendo l'opportunità fornita dall'art. 110 comma 1 cit.
Così definito l'assetto ordinamentale complessivo che gli amministratori del Comune di T. dovevano rispettare, ritiene il collegio che l'operato della Giunta e Segretario Generale, concretizzatosi nella delibera n. 211 del 23.10.2003, laddove richiama l'art. 110 per l'assunzione dei dirigenti, nella delibera di assunzione del Dr. A. n. 236 del 29.10.2004 e poi nella stipula del contratto dell'8.11.2004, non configura un comportamento connotato da colpa grave, quale elemento costitutivo dell'illecito amministrativo contabile.
Per quanto riguarda la scelta di coprire il posto dirigenziale in questione mediante soggetto esterno con contratto a tempo determinato di diritto privato, l'omessa previsione statutaria non potrebbe certo assumere fondata valenza al fine di dedurre la colpa grave nel comportamento degli Amministratori, esistendo la norma regolamentare.
La Giunta, conformemente alla previsione legislativa ed a quella regolamentare, ha peraltro esplicitato la motivazione della scelta di utilizzare la tipologia di reclutamento in questione nella delibera 211/2003, rinvenendola nell'esigenza di efficienza, snellimento delle procedure decisionali, economicità degli atti e dei procedimenti, nella più elevata professionalità dei funzionari e maggiore semplicità nella definizione dei ruoli e delle funzioni.
Ritiene il Collegio che ulteriore punto problematico dell'intera vicenda risieda nella procedura seguita dal Comune di T. per addivenire alla scelta del dirigente.
Sotto questo profilo occorre premettere che la normativa si presentava assolutamente carente, nel senso che non erano predefiniti nel regolamento di organizzazione i criteri che avrebbero dovuto presiedere alla individuazione del soggetto cui affidare l'incarico dirigenziale.
Comunque la Giunta non sembra aver ignorato i succitati principi di buona amministrazione che impongono l'espletamento di una procedura selettiva, sia pure informale. Infatti ha effettuato una valutazione comparativa di quattro candidati, tra cui l'A..
Vero è che la procedura seguita non si presta ad un giudizio di assoluta regolarità sia con riferimento ai mezzi di pubblicità utilizzati al fine di favorire richieste di assunzione, sia riguardo al momento valutativo, effettivamente non omogeneo, essendo i candidati stati sentiti in tempi diversi e non collegialmente.
Tuttavia ritiene il Collegio che a fronte della carenza normativa in merito alla predeterminazione dei criteri da seguire nella procedura selettiva, la cui sede naturale, si ripete, è quella regolamentare, non sia censurabile il comportamento dei convenuti, non ravvisandosi in particolare la gravità della colpa, da individuarsi nell'atteggiamento di grave disinteresse nell'espletamento delle proprie funzioni, di negligenza massima e di deviazione dal modello di condotta connesso ai propri compiti (C.conti , sez. riun. 21.05.1998 n. 23; id sez. sez. I, 13 ottobre 2004, n. 348; id. sez. III, 16 aprile 1998, n. 114; id. sez. II, 29 luglio 1997, n. 121/A) e correlata ad un' antigiuridicità evidente (C.conti sez. III, 11 maggio 1998, n. 126/A) che non appare sussistere in fattispecie.
Non può non osservarsi che il curriculum dell'A. rivela effettivamente il possesso delle esperienze e titoli professionali e culturali che devono richiedersi per lo svolgimento delle funzioni attribuitegli.
Deve essere esclusa l'antigiuridicità con riferimento alla salvezza, posta dall'art. 110, primo comma del D. Lgs. n. 267/2000, dei requisiti richiesti dalla qualifica da ricoprire.
Osserva il Collegio che la normativa di riferimento è costituita dall'art. 28 del D. Lgs. 165/2000, da ritenere applicabile alla dirigenza degli enti locali in virtù del residuale rinvio dinamico al D. L.gs 29/1993, contenuto nell'art. 88 del D. Lgs. n. 267/2000, il quale ultimo non contiene disciplina sulla specifica questione. E' pertanto da ritenere che detta disciplina abbia superato quella posta dall'art. 24, comma 10 del DPR n. 347 del 25.06.1983.
In base al sunnominato art. 28, comma 2, tra le altre ipotesi, per l'accesso alla qualifica dirigenziale dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni è richiesto il possesso del diploma di laurea ed almeno cinque anni svolti in posizioni funzionali per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea. Non sono più richiesti agli stessi fini i cinque anni nella qualifica apicale di cui al citato art. 24, comma 10, del DPR 347/1983.
L'A., in possesso di due lauree (scienze politiche e sociologia) risulta aver ricoperto dal 01.07.1992 la VII q.F. LED presso il Comune di D. (e poi in mobilità presso altri Comuni) e dal 04.04.2000 la VIII q.F., attuale categoria D. Già per la VII q.F. il titolo di studio per l'accesso era il diploma di laurea (art. 5, comma 11, DPR n. 268 del 13.05.1987). Per detti versi, dunque, sono da escludersi i contestati elementi di illegittimità.
Per il complesso delle considerazioni svolte, i convenuti B. F., C. I., D. M., Z. R., C. N., R. G., B. L. e V. F. vanno mandati assolti dalla domanda attrice.
Occorre dare applicazione alla Legge n. 248 del 02.12.2005, di conversione, con modificazioni, del D.L. n. 203 del 30.09.2005, che, nell'art. 10 bis, comma 10, ha stabilito, in via di interpretazione autentica dell'articolo 3, comma 2-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e dell'articolo 18, comma 1, del decreto-legge 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, che, con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all'articolo 91 del codice di procedura civile, la Corte dei conti liquida l'ammontare degli onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto.
Quindi il Collegio, preso atto che nessuna notula è stata presentata dalle difese, tenuto conto del valore della causa, liquida i diritti, gli onorari e le spese di difesa negli interessi di B. F., D. M., Z. R., C. N., R. G., B. L. nell'importo di € 2.114,10 (di cui € 1.500 per diritti ed onorari ed € 614,10 per spese), oltre il 12,5% per spese generali su diritti ed onorari, I.V.A. e C.P.A.. e negli interessi di C.I. e V. F. nell'importo di € 2.675,44 (di cui € 2.500 per diritti ed onorari ed € 175,44 per spese), oltre il 12,5% per spese generali su diritti ed onorari, I.V.A. e C.P.A.. Le somme così liquidate sono poste a carico dell'Amministrazione di appartenenza Comune di T..
P.Q.M.
la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale Regionale per il Friuli Venezia Giulia, definitivamente pronunciando,
A S S O L V E
I Sig.ri B. F., C. I., D. M., Z. R., C. N., R. G., B. L. e V. F. dall'addebito di cui è causa.
Liquida i diritti, gli onorari e le spese di difesa negli interessi di B. F., D. M., Z. R., C. N., R. G., B. L. nell'importo di € 2.114,10 (di cui € 1.500 per diritti ed onorari ed € 614,10 per spese), oltre il 12,5% per spese generali su diritti ed onorari, I.V.A. e C.P.A.. e negli interessi di C.I. e V. F. nell'importo di € 2.675,44 (di cui € 2.500 per diritti ed onorari ed € 175,44 per spese), oltre il 12,5% per spese generali su diritti ed onorari, I.V.A. e C.P.A.. Le somme così liquidate sono poste a carico dell'Amministrazione di appartenenza Comune di T..
Così deciso in Trieste, nella Camera di Consiglio del giorno 20 dicembre 2007.
Depositata in Segreteria il 07/03/2008.
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